Hoće li doći do teritorijalne reforme ovisi o tome koliko će kriza trajati i kakve će tragove ostaviti. Nije sigurno da će političari lako odustati od ove strukture, koja im jamči mogućnost da koriste javna sredstva u tim općinama i gradovima, a koji su u jednoj romantičarskoj atmosferi stvoreni početkom '90-ih. Političke stranke za vijećnike dobivaju određena financijska sredstva iz lokalnih proračuna, a osvojiti mjesto gradonačelnika, načelnika ili župana je velika prilika za stranku ili nezavisnu listu

Razgovor s predstojnikom Katedre za upravnu znanost Pravnog fakulteta u Zagrebu, profesorom dr. sc. Ivanom Koprićem, svakako jednim od najvećih autoriteta za javnu upravu, lokalnu samoupravu i decentralizaciju u državi, počinjemo s nekoliko pitanja o teritorijalnom ustrojstvu. Naime, ubrzo nakon što je Nacionalni stožer civilne zaštite uveo sustav izdavanja propusnice za napuštanje mjesta prebivališta kako bi smanjio mogućnost širenja zaraze koronavirusom, građani su počeli negodovati. Pokazalo se da u mnogim jedinicama lokalne samouprave stanovništvo nema pristup niti najosnovnijim uslugama poput banke i pošte te da zapravo sve potrebe konzumiraju migriranjem u obližnju veću općinu ili grad.

Istarski stožer civilne zaštite prvi je tražio izdavanje propusnica za sedam područja, odnosno sedam bivših općina. Tako je, barem što se tiče kretanja u doba koronavirusa, Pula opet objedinjena s gradom Vodnjanom i još šest općina, koje su nekoć, do 1993. bile dio Općine Pula. I taj je slučaj, među ostalima, još jednom ukazao na nelogičnost teritorijalnog ustrojstva Hrvatske.

- Je li ova situacija konačna prilika za reformu teritorijalnog u ustroja?

- Ona je pokazatelj lošeg stanja, reforma je potrebna. Je li prilika? U neku ruku jest. No hoće li doći do teritorijalne reforme ovisi o tome koliko će kriza trajati i kakve će tragove ostaviti. Nije sigurno da će političari lako odustati od ove strukture, koja im jamči mogućnost da koriste javna sredstva u tim općinama i gradovima, a koji su u jednoj romantičarskoj atmosferi stvoreni početkom '90-ih. Političke stranke za vijećnike dobivaju određena financijska sredstva iz lokalnih proračuna, a osvojiti mjesto gradonačelnika, načelnika ili župana je velika prilika za onu stranku ili nezavisnu listu jer se time dolazi u priliku kontrolirati tijek lokalnih javnih financijskih sredstava i informacija o poslovnim prilikama iz javnih investicija, koje se šire političkim mrežama.

- Tu već govorimo o političkom uhljebništvu.

Ima i toga. Nerijetko se kod lokalnog zapošljavanja, čak i u natječajima u kojima bi se trebala vrednovati isključivo kvalifikacija i sposobnost, kandidate zapravo također na neki način provjeri da bi se utvrdilo „je li naš“.

- Stranačka iskaznica, je li tako?

- U natječajima nema uvjeta stranačke pripadnosti, ali se i to neformalno ispita, istraži, provjeri. Ako je netko „naš“ onda ga se gleda kroz malo bolju dioptriju nego onoga koji to nije. Nedavno sam naišao na natječaj u državnoj upravi na koji se javilo 60 kandidata, a zaposlen je bliski rođak jednog političara. Je li on doista bio baš najbolji od svih kandidata, ili je u prvih pet, ili niti u prvih 55, tko to objektivno može prosuditi kad tih kandidata više nemate pred sobom? Možda je povjerenstvo za prijem dobilo neki mig. Tako je i na lokalnoj razini, pa bilo je javnih izjava nekih lokalnih dužnosnika da su „uhljebljivali“.

Revizija se rijetko događa

- Hrvatska ima 555 općina i gradova, 20 županija i Grad Zagreb. Bi li se taj problem riješio ukidanjem nekih od njih, smanjivanjem broja općina? I je ti to uopće moguće?

- Ne bi se riješio automatski. Riješio bi se zbog toga jer bi građani i nadzorna tijela imali bolji uvid i mogli bi provoditi efektivni nadzor. Većina ljudi možda ne zna, ali Državna revizija provodi kontrolu financijskog poslovanja državnih tijela i lokalnih jedinica, no nemaju dovoljno kapaciteta da svake godine pregleda poslovanje svih općina i gradova, nego tek 10-20 posto njih.

- Samo toliko?

- Samo toliko. Ako nadzor obuhvati od 60 do 100, od 576 koliko ih je sveukupno, a vi ste načelnik neke male općine, onda kalkulirate. Možda vas nadzor Državne revizije neće zahvatiti cijeli mandat, zašto biste se uzrujavali? A kad bi tih jedinica bilo 120, onda bi Državna revizija možda ipak svake godine provjerila i svaku lokalnu jedinicu, kao što to svake godine čini s ministarstvima i drugim važnim državnim tijelima. Tu bi i druga državna tijela, poput Pučkog pravobranitelja ili Povjerenika za informiranje, imali bolju poziciju za nadzor. Bolju bi poziciju imali i mediji. Sada ima lokalnih jedinica koje još uvijek na svojim internetskim stranicama ne objavljuju neke ključne dokumente, pogotovo o poslovanju.

- Dakle, najosnovnije informacije nisu na uvidu javnosti.

Je li to inertnost ili je uvijek neko skrivanje?

- To je skrivanje. Zakoni su jasni. Javna tijela bi trebala objaviti sve, a to ne čine. Na taj način hendikepiraju ponajprije svoje građane, jer oni ne mogu pratiti i provjeriti, već samo nagađati što se zbiva. Hendikepiraju lokalne medije, koji se također metodom nagađanja ili osobnih veza moraju dovinuti kako doći do relevantne i pouzdane informacije. Hendikepiraju lokalne udruge, koje su u manjim jedinicama ionako slabe, ovisne i više usmjerene na sport i kulturu, a ne na razvoj standarda dobrog upravljanja. U većim lokalnim jedinica bi taj civilni sektor i lokalni mediji mogli imati puno čvršću i nezavisniju poziciju, a to bi onda građanski nadzor učinilo efektivnim, stvarno postojećom, a ne fingiranom stvari. I ključno, time bi se stvorio režim odgovornosti, kultura odgovornosti. Političari bi znali da su pod snažnim građanskim i medijskim nadzorom. Građani bi imali puno bolju poziciju pa bi se i povjerenje u institucije napokon počelo vraćati.

- Smatrate da nije realno uskoro očekivati teritorijalni preustroj. Pretpostavljam da to ima veze s nadolazećim parlamentarnim izborima, odnosno da ovo vrijeme nije pogodno za talasanje po tom pitanju.

- Prvo, izbori donose političku borbu i sukobe, napadanje. Drugo, ljudi često misle da promjena teritorijalne organizacije znači nešto loše za njihovu mikrolokaciju. No, svrha teritorijalnih reformi nije da se male lokalne zajednice uništavaju. To je posebno važno naglasiti. Nipošto to ne znači da će neka mala općina nestati. Ona će i nadalje ostati tu gdje je i moći sve ono što je tijekom vremena mogla poduzeti za sebe. Od '93. naovamo male općine dobile su masu obaveza koje najčešće ne mogu ispuniti. Imamo zapravo jednu situaciju koja nije u skladu s Ustavom. Ustav daje listu javnih usluga i poslova koje svaka općina mora pružiti svom stanovništvu, što ogroman broj njih nije u stanju učiniti, pa nerijetko ni ne znaju za tu listu. Nemaju dovoljno sredstava, zaposlenih ljudi, pa čak ni prostorno nisu dovoljno velike da bi bile relevantne za poslovne subjekte poput banaka, dobre opskrbe namirnicama, benzinskih stanica i prijevoz. Umjesto njih, tijekom vremena su ove po Ustavu općinske ovlasti preuzele županije. Tu je još jedan važan teret i opterećenje birokracijom – one moraju donijeti stotine planova, odluka, strategija i drugih dokumenata, često tako da plaćaju neke vanjske firme da im to pripreme, a ove dokumente niti primjenjuju niti su im potrebni.

- Da. No smatrate li da će se, ponukani ovom situacijom, u političkom vrhu o teritorijalnom preustroju uskoro početi ozbiljnije razgovarati?

- U svim političkim strankama su svjesni problema s teritorijalnim ustrojstvom. Nisu oni slijepi da ne vide taj višedesetljetni problem. U različitim strankama postoje oni koji bi rado da se to već jednom počne rješavati. No prije izbora počnu kalkulacije: hoće li se, ako do toga dođe, izgubiti glasovi. Kako smo stalno u nekim izborim ciklusima, bojimo se zagristi u te značajne projekte. Po meni, sada bi bilo dobro napraviti dvije stvari. Da ključne političke stranke, ne samo ove dvije koje mogu računati na najveći broj glasova, nego i one manje, regionalne poput IDS-a, postignu sporazum da će krenuti u pripremu procesa reforme, a da se oko toga neće napadati tijekom kampanje. To bi bio početak. Kad su druge zemlje počinjale takve reforme, onda su politički akteri obično postizali dogovor da prethodno stanje vide kao problem i da žele da se taj problem riješi. A drugo, trebali bi se dogovoriti što žele na kraju tog procesa, koje ključne elemente novog sustava lokalne samouprave žele na kraju reforme.

- Gradovi i općine, za razliku od države, moraju imati jednaku prihodovnu i rashodovnu stranu proračuna. Nema zaduživanja, osim za određene projekte. Sada će prvi put u sklopu mjera za gospodarstvo Ministarstvo financija davati beskamatni zajam za nenamjenske stvari. Hoće li to biti dovoljno za svaku općinu da preživi? Općine na priobalju, znamo, uglavnom prihoduju od turizma.

- Vidio sam tu asimetričnost u broju zaposlenih lokalnih službenika u kontinentalnim i priobalnim općinama. U priobalnom dijelu su prihodi ipak značajno veći i čini se da su tu došle do izražaja neke neracionalnosti. Općina u priobalju koja ima 20 zaposlenih mogla je financirati taj pogon, ali imate gradove u kontinentalnom dijelu koji nemaju toliko zaposlenih službenika. To je očito pitanje unutarnje racionalnosti. Morat će se početi štedjeti. Posvuda u javnom sektoru će morati doći do štednje.

- Kad već pričamo o tome, mnogi načelnici i gradonačelnici su najavili rezanje plaća u upravi unatoč protivljenju sindikata. Je li smanjenje plaća dobar potez kao jedan vid štednje?

- Oko toga je već počela politička borba, a postoje i različite struje u ekonomiji s različitim stavovima. Nisam profesor ekonomije pa ne mogu ulaziti u tu raspravu, ali jasno mi je da se jedan značajni dio državnih prihoda generira od poreza na potrošnju. Što se više smanjuju plaće, bilo koje, to se više smanjuje ključni prihod države, onaj od PDV-a. Lako je moguće da će država zato posegnuti za povećanjem PDV-a. Moguće je i uvođenje nekog kriznog poreza, kojeg smo jedanput već imali. Čini mi se logičnim da će se i plaće morati smanjivati, možda tek za pet do deset posto. Isto tako je logično da se u svemu tome moraju poštivati pravila igre, odnosno kolektivni ugovori i pregovori o novima. No, sve i kad bi lokalne jedinice htjele isplaćivati plaće kao i do sada, za to možda neće imati novca.

- Zna li se točno koliko je ljudi zaposleno u javnoj upravi. Imate li Vi taj podatak?

- Imam dosta precizan podatak jer sam u dva navrata radio izvještaj za Europsku komisiju, 2017. i 2019. Što se tiče javne uprave, pričamo o nekih tristo tisuća zaposlenih i još otprilike 80 tisuća u javnim poduzećima. Cijeli javni sektor zapošljava oko 380 tisuća ljudi.

Odlučuje politika

- Čini li se vama to kao velika brojka?

- U relativnom smislu, u odnosu na broj stanovnika u pojedinim zemljama Europske unije, nije najveća, ali nije niti najmanja. Ostalo ovisi o koncepcijama i željama. To mi kao struka ne možemo odrediti. Možemo reći koliko ih ima, o ostalome odlučuje politika. Ako hoćemo privatno zdravstvo, onda otpustimo 65 tisuća liječnika i sestara. Isto je s učiteljima i profesorima. To je pitanje politike i želja građana. Političari se tu u svojim konceptima i zalaganjima rukovode onime što građani, njihovi birači žele, odnosno ne žele.

- Vjerujem da kad se priča o uhljebništvu u javnom sektoru, da se ne misli na liječnike i na profesore, koliko o izmišljenim radnim mjestima u nekakvim uredima, birokraciji…

- Ako pogledate koliko je velika državna uprava, bez policije, carine, vojske i nekakvih službi koje ne želimo dovoditi u pitanje, ako bismo to maknuli sa strane, u preostalim uredima u ministarstvima i drugim državnim tijelima radi mali broj ljudi, par desetaka tisuća. U lokalnoj samoupravi je te administracije još i manje, oko 14 tisuća, od toga u Gradu Zagrebu tri tisuće, dok ostali gradovi, općine i županije zapošljavaju preostalih 11 tisuća. To nije tako velika brojka. Jasno da među njima ima i onih koji su zaposleni po političkoj vezi, imaju politički background, koji ne znaju raditi svoj posao, ne žele ga raditi i proizvode štetu na mjestu gdje su zaposleni.

- Primjer je i HDZ-ov ravnatelj splitskog doma za starije i nemoćne, očito nekompetentan za to radno mjesto.

- Da. To je sve točno. Ali koliko je nesposobnjakovića koji su uhljebljeni teško je reći. No recimo da ih je i 25 posto, što je jako, jako preuveličana mjera, to bi bilo nekakvih pet, šest, sedam tisuća ljudi, stranačkih vojnika. Sigurno je da bi bilo dobro da nisu u upravi ako za to nemaju sposobnosti, i da ne dobivaju plaću iz javnih sredstava, ali tko bi obavio njihovu „čistku“?

- Je li tih 25 posto nekakva vaša procjena?

- Ne. Nemoguće je to procijeniti, svi barataju s nekakvim dojmovima. Ako je netko uredno obrazovani socijalni radnik, a netko pomisli da je po političkoj vezi zaposlen na slobodno radno mjesto u Centru za socijalnu skrb u Umagu, je li to primjer viška zaposlenih? Nisam siguran.

Povezane vijesti

• Župani i načelnici preuzimaju nacionalnu politiku
• Trenutnim vlastodršcima decentralizacija nije ni na kraj pameti